Die Bürokratie und ihre Anreize

Österreich gilt schon lange als Inbegriff der Bürokratie. So erstaunt es nicht, dass ausgerechnet die Wiener Schule der Ökonomik wesentliche Einsichten zu diesem Phänomen lieferte, das erstaunliche Konstanz beweist. Vor mehr als hundert Jahren war Wien Zentrum einer wissenschaftlichen und kulturellen Blüte, Geburtsstätte zahlreicher Wiener Schulen, aber eben auch Verwaltungszentrum, von dem aus knapp eine […]

Österreich gilt schon lange als Inbegriff der Bürokratie. So erstaunt es nicht, dass ausgerechnet die Wiener Schule der Ökonomik wesentliche Einsichten zu diesem Phänomen lieferte, das erstaunliche Konstanz beweist. Vor mehr als hundert Jahren war Wien Zentrum einer wissenschaftlichen und kulturellen Blüte, Geburtsstätte zahlreicher Wiener Schulen, aber eben auch Verwaltungszentrum, von dem aus knapp eine halbe Million Staatsbedienstete in Amt und Lohn gehalten wurden. Heute ist die Wissenschaft verblüht, die Kultur nur noch museal bewahrt, die Wiener Schule der Ökonomik in Vergessenheit geraten – aber noch immer wachen eine gute halbe Million Staatsbedienstete über das Wohl ihrer Untertanen. Man könnte schelmisch schließen, dass in Österreich das Wunder gelungen ist, die Bürokratie in hundert Jahren kaum wachsen zu lassen – nur der Staat ist geschrumpft.

Damit ist Österreich sowohl Bestätigung als auch Ausnahme der Parkinsonschen Gesetze: Der Marinehistoriker Cyril N. Parkinson hatte beobachtet, dass in derselben Zeit, in der die britische Flotte zwei Drittel ihrer Schiffe verlor, die Admiralität um 80 Prozent wuchs. Dahinter vermutete Parkinson defätistisch ein ehernes Gesetz. Dieses lässt sich durch eine physikalische Analogie illustrieren: Die Bürokratie dürfen wir nicht als Festkörper betrachten – etwa als feste soziale Klasse –, noch als Flüssigkeit – etwa als fluide Bewegung –, sondern als gasförmig – als bürokratischen Geist. Jedes ihr zugemessene Volumen füllt sie vollumfänglich aus.

Das erklärt das Unbehagen, das sie auslöst. Die meisten Liberalen schließen folgende drei Empfehlungen aus der Alltagserfahrung mit der Bürokratie: Erstens, Beamte benötigen bessere Anreize. Zweitens, wenn das nicht gelingt, so muss zumindest die Effizienz der Bürokratie gesteigert werden. Drittens, gelingt auch das nicht, dann ist die Bürokratie abzuschaffen. Umso größer ist die Überraschung, dass der grösste liberale Ökonom des letzten Jahrhunderts, Ludwig von Mises, alle drei Empfehlungen als grundfalsch ablehnte. Seine Gedanken dazu, die er in seinem wichtigen Werk über Bürokratie ausführte, lehren einiges über das Phänomen.

Bürokratie versteht Mises wertneutral als den Bereich der Verwaltungsgeschäfte, die ohne Wirtschaftsrechnung auskommen müssen. An eine Möglichkeit der Abschaffung glaubt Mises nicht. Der Markt ist durch Vielfalt gekennzeichnet: Auf die unterschiedlichsten Probleme und Wünsche der Menschen können Unternehmer völlig konträre Antworten geben und doch friedlich nebeneinander bestehen. Dem Markt ist die Allgemeingültigkeit fremd, er ist geprägt von subjektiven Urteilen und Versuch und Irrtum. Und doch gibt es in einer Gesellschaft Grundregeln, die allgemeingültig und verlässlich sind. Da sie dem Wettbewerb nicht unterworfen sind, fehlt die Wirtschaftsrechnung. Es sind Regeln, die ohne Ansehen der Person Gültigkeit haben sollten. Die sture Regelbefolgung ist nach Mises Kernelement der Bürokratie, was sie notwendigerweise entmenschlicht. Mises hatte die k.u.k. Elite-Bürokratie vor Augen, als er schloss, dass die Qualität der einzelnen Bürokratien unerheblich ist für diese Tendenz – auch und gerade die Besten büßen beim Regelbefolgen Kreativität und Energie ein.

Warum lässt sich dann nicht zumindest die Effizienz erhöhen? Mises warnt, Effizienz in der Bürokratie liefe oft auf Willkür hinaus. Man stelle sich vor, eines Delikts beschuldigt zu sein – dann wäre man nicht sehr glücklich über einen Richter, der, um Zeit und Kosten zu sparen, auf ein Verfahren verzichtet und stattdessen ganz effizient seinem Bauchgefühl folgt, den Schuldspruch zu fällen. Noch effizienter wäre es dann nur noch, keine Berufung zuzulassen. Mises hatte Nazi-Richter vor Augen, die mit dem «gesunden Volksempfinden» argumentierten. Effizienz erfordert eine subjektive Entscheidung darüber, was unwesentlich und was wesentlich sei, die ein Unternehmer auf eigenes Risiko treffen kann, bei allgemeingültigen Regeln aber in diesen selbst enthalten sein muss.

Lässt sich dann nicht wenigstens über richtige Anreize die Motivation von Bürokraten verbessern? Dieser Gedanke beruht auf einem Missverständnis des Wettbewerbs. Wenn fünfzig Schokoladehersteller um einen Kunden konkurrieren, so ist das gewiss im Sinne des Genießers. Wenn fünfzig Steuerprüfer darum konkurrieren, bei einem Unternehmer fündig zu werden, so ist das keinesfalls im Sinne des letzteren. Wenn ein Polizist eine Provision für das Ausstellen von Strafmandaten erhält, so mag ihn das motivieren. Sein wachsender «Vertriebserfolg» geht aber zulasten der Bürger. Dabei dreht sich die Souveränität um – der Bürokrat ist nicht mehr Diener des Bürgers, sondern allzu motiviert, sich selbst zu ermächtigen. Deshalb ging auch die liberale Absicht von Margaret Thatcher völlig nach hinten los, das Wettbewerbsprinzip bei staatlichen Behörden einziehen zu lassen: Deren «Unternehmenserfolg», auf den sie dann motivierter abzielten, bestand schließlich in wachsenden Abteilungen und Budgets. In Österreich gehen heute Behörden zunehmend dazu über, Bürger als «Kunden» zu bezeichnen. Die wachsende Bürokratie legitimiert sich damit ihre Ausdehnung als «Absatzerfolg» und steigenden «Kundenverkehr».

Was sind nun die eigentlichen Anreize der Bürokraten? In der k.u.k.-Monarchie war noch das Prestige, einer Elite von Staatsdiener mit hohem Ethos anzugehören, der größte Anreiz. Mises erkannte, dass es die Ausdehnung der Bürokratie selbst war, die ihr Prestige senkte. Irgendwann ist sie zu groß, um Elite zu sein, und macht sich durch Eindringen in alle Lebensbereiche unbeliebt. Dann bleibt das schlechteste Motiv übrig, wie Mises hellsichtig warnte:

Der uneffiziente Fachmann wird immer eine vorrangige Stellung der Bürokratie erstreben. Er ist sich völlig darüber im Klaren, dass er innerhalb eines Wettbewerbsystems keinen Erfolg haben wird. Für ihn ist die allumfassende Bürokratisierung ein Zufluchtsort. […] Menschen, die sich ihrer Unfähigkeit im Wettbewerb bewusst sind, verachten “dieses kranke Konkurrenzsystem”. Wer seinen Mitmenschen nicht zu dienen in der Lage ist, will sie beherrschen.

Wie bekommt man den Geist der Bürokratie nun wieder in die Flasche zurück, in den beschränkten Raum der Sicherung allgemeingültiger Regeln? Nach Mises’ Analyse bleiben eigentlich nur drei Wege: Erstens, den zugemessenen Raum eben auf das Minimum zu verkleinern durch Reduktion von Gesetzen, durch Ergänzung der «Gesetzesfabrik» (nach Frédéric Bastiat) um eine ökologische Gesetzesentsorgung. Damit lässt sich die Bürokratie womöglich nicht verkleinern, effizienter wird sie wohl auch nicht, aber zumindest ihr Wachstum lässt sich so bremsen.

Zweitens, entspricht der perfekte Bürokrat im Mises’schen eigentlich einem Algorithmus. Mises hat die jüngsten Entwicklungen der Digitalisierung und Automatisierung nicht mehr erlebt. Für sture Regelbefolgung, ohne menschlicher Willkür Raum zu lassen, bieten sich etwa in «blockchains» dezentral verteilte «smart contracts» an. Damit verschwinden wohl kaum die Beamten, aber sie haben dann wirklich nichts mehr zu tun – ihre Ineffizienz wird total und zugleich total harmlos.

Drittens, jene Art von Wettbewerb zu begünstigen, bei dem der Bürger größtmögliche Souveränität behauptet: Wettbewerb zwischen Jurisdiktionen durch Nonzentralismus, was stets die Möglichkeit birgt, dass sich Regelräume von anderen friedlich abspalten und so den Raum der allgemeingültigen Regeln auf das humanste Minimum beschränken.

Wer heute in den Verruf kommt, ein Bürokrat zu sein, gilt in der Regel als wirtschaftlicher Totalversager, jemand der Innovation und Fortschritt verweigert, sich stattdessen vielmehr dem Aktenlauf und der Dokumentation von Arbeitsschritten verschreibt. Selbst “Spitzenpolitiker” und “Top-Funktionäre” moderner Staaten westlicher Prägung rühmen sich heute mehr und mehr ihres unbürokratischen Zugangs zu Amtsgeschäften: flache Hierarchie, effiziente Kommunikationswege und rasche Entscheidungsfindung gelten heute als opportun in der öffentlichen Verwaltung. Es ist interessant zu beobachten, dass die beschriebene politische Klasse keine Chance auslässt, Unternehmer und Selbstständige mit konfiskatorischen Steuern auszubeuten und mit einem Netz aus Regulierungen die redliche Arbeit zu verunmöglichen, wenn es jedoch darum geht, sich als progressiver Umsetzer und Macher zu profilieren, als Männer der Wirtschaft rühmen (dass dabei vielmehr Parteikarrieren in steuerfinanzierten Staatsbetrieben durchlaufen werden, ist ein Detail, über das gerne hinweg gesehen wird). Wichtig ist stets, niemals den Eindruck eines trägen Bürokraten zu erwecken. Doch staatliche Gewalt und marktwirtschaftliches Angebot sind grundverschiedene Sphären. Die “unbürokratischen”, an “Unternehmergeist” appellierenden “Manager” des modernen Staates sind als Mogelpackung zu entlarven:

Es wäre vergeblich, die Bürokratie dadurch zu reformieren, daß Geschäftsleute zu Leitern der verschiedenen Abteilungen ernannt würden. Die Unternehmer-Eigenschaft haftet der Persönlichkeit des Unternehmers nicht an; sie ist ihm eigen in der Stellung, die er in der Marktgesellschaft einnimmt. Ein früherer Unternehmer, der jetzt ein Staatsamt bekleidet, ist in dieser Eigenschaft kein Unternehmer mehr, sondern ein Bürokrat.

Die heutige Verwendung des Begriffes Bürokratie kommt von einer missverständlichen Einordnung innerhalb der politischen Ökonomie. Ludwig von Mises verteidigte überraschenderweise die Grundaufgaben der Bürokratie:

Bürokratisches Wirtschaften ist die Methode zur Führung von Verwaltungsgeschäften, welche keinen Geldwert auf dem Markt haben. Man beachte, daß wir nicht sagen, daß die erfolgreiche Handhabung öffentlicher Angelegenheiten keinen Wert besitzt, sondern daß ihr Wert nicht durch Markttransaktionen ersichtlich wird und daß er konsequenterweise nicht in Geldbegriffen ausgedrückt werden kann.

Als klassisch Liberaler waren für Mises die Tätigkeiten einer Polizeiwache, einer Finanzprokuratur oder einer Gerichtsbarkeit fundamental andere als jene, die in einem marktwirtschaftlichen Umfeld erbracht werden:

Ein Amt ist kein gewinnorientiertes Unternehmen; es kann keinen Nutzen aus der Wirtschaftsrechnung ziehen; es muß Probleme lösen, die der Privatwirtschaft unbekannt sind. Seine Leitung kann unmöglich verbessert werden, indem man es nach dem Vorbild der Privatwirtschaft umformt. Es ist ein Fehler, die Effizienz eines Ministeriums durch den Vergleich mit der Arbeitsweise eines – den Wechselwirkungen der Marktkräfte ausgesetzten – Unternehmens zu beurteilen.

Mises selbst war stets kaisertreuer Diener der K.u.K Monarchie (seine Familie wurde aufgrund außergewöhnlicher Leistungen in Adelsstand gehoben) und gehörte damit einer Elite von Verwaltungsbeamten an, deren Ethos und Stand mit dem heutigen Personal wohl kaum mehr vergleichbar sind:

Am Verfall der europäischen Bürokratie war sicherlich nicht die Unfähigkeit des Personals schuld. Er war ein Resultat der unvermeidlichen Schwäche einer jeden Verwaltung öffentlicher Belange. Der Mangel an Maßstäben, die unbestreitbar den Erfolg oder Mißerfolg bei der Ausführung einer öffentlichen Pflicht ermitteln, verursacht unlösbare Probleme. Er tötet den Ehrgeiz, und er zerstört Initiative und den Anreiz, mehr als das erforderliche Mindestmaß zu tun. Er läßt den Bürokraten auf Anweisungen achten, nicht auf substantiellen und wirklichen Erfolg.

Die vermeintlich geringere Effizienz bürokratischer Verwaltung ist der Preis, den man für Rechtssicherheit und Gleichheit vor dem Gesetz zu zahlen hat. Es sei allemal besser, der Rechtspfleger arbeite mit der gebotenen Sorgfalt bei der Auslegung von Gesetzestexten, denn:

Demokratie bedeutet die Herrschaft des Gesetzes. Andernfalls wären die Amtsinhaber unverantwortliche und willkürliche Despoten und die Richter unbeständige und launische Kadis. Die zwei Säulen des demokratischen Staates sind der Vorrang des Gesetzes und der Haushalt. Vorrang des Gesetzes bedeutet, daß kein Richter oder Amtsinhaber das Recht hat, in individuelle Angelegenheiten und Lebensumstände einzugreifen, wenn nicht ein Gesetz dies von ihm verlangt oder ihn dazu ermächtigt. Nulla poena sine lege, keine Strafe, wenn sie nicht vom Gesetz gefordert wird. Gerade ihre Unfähigkeit, die Wichtigkeit dieses grundlegenden Prinzips zu erkennen, weist die Nazis als undemokratisch aus. Im totalitären System Hitler-Deutschlands muß der Richter seine Entscheidung gemäß dem „gesunden Volksempfinden“ treffen. Da der Richter selbst entscheiden kann, welche die gesunden Empfindungen des Volks sind, ist er auf seiner Richterbank so souverän wie der Häuptling eines primitiven Stamms. Es ist in der Tat eine mißliche Angelegenheit, wenn ein Schurke seiner Bestrafung entgeht, weil ein Gesetz unvollkommen ist. Aber verglichen mit richterlicher Willkür ist es das kleinere Übel.

Für Mises waren Demokratie und Rechtsstaatlichkeit hohe Güter und Errungenschaften einer liberalen Gesellschaft, die, korrekt umgesetzt, eine Klasse an Staatsbeamten mit Ethos, Disziplin und Loyalität bedürfen. Problematisch ist für Mises also nicht die Bürokratie und die ihr anhaftende Arbeitsweise als solche, sondern die Überdehnung ihrer Funktion auf Lebensbereiche, die außerhalb ihrer Sphäre liegen. Für Mises ist

Bürokratie an sich weder gut noch schlecht […]. Sie ist eine Methode des Wirtschaftens, die in verschiedenen Bereichen menschlichen Handelns verwendet werden kann. Es gibt einen Bereich – den der Handhabung des Staatsapparates – in dem bürokratische Methoden unerlässlich sind. Was viele Leute heute für ein Übel halten, ist nicht die Bürokratie als solche, sondern die Ausweitung des Bereiches, in dem bürokratisch gewirtschaftet wird. Diese Ausweitung ist eine unvermeidbare Konsequenz der fortschreitenden Freiheitsbeschränkung des einzelnen Bürgers, des anhaltenden Trends heutiger Wirtschafts- und Sozialpolitik hin zum Austausch der Eigeninitiative gegen staatliche Kontrolle.

Völlig fremd wären Mises daher wohl die Initiativen der Public-Private-Partnerships oder des New Public Managements, und, wenn, wie in der Gegenwart, die Untertanen des “Manager-Staates” (vgl. Gottfried, 2001) beim Vorsprechen bei Finanzamt, Zwangssozialversicherungen und Arbeitsamt als “Kunden” begrüßt werden, wäre Mises wohl erschrocken und erschüttert über diese Symptome der Machtausweitung des Staates.

#### Literatur:

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