Luxembourg : un comptoir sans marchands

De Trèves à Luxembourg, il y a cinquante kilomètres. À Trèves, la Porta Nigra tient debout depuis plus de 1 800 ans ; l'ordre qui l'a bâtie a disparu depuis longtemps. Les pierres survivent aux ordres, et la prospérité reste visible longtemps après que ses sources se sont taries. Le Luxembourg lui-même est un vestige du congrès de Vienne, institué comme État tampon en 1815 et déclaré neutre en 1867. La même année, la forteresse de Luxembourg, le « Gibraltar du Nord », fut démantelée sur décision des grandes puissances. Que les habitants aient voulu leur propre État n'apparaît longtemps nulle part dans cette histoire. C'est précisément pourquoi le pays peut servir de leçon sur la question de savoir ce qu'un État fait d'une prospérité qu'il n'a pas produite.

Aucun pays de l'Union européenne n'affiche un produit intérieur brut par habitant plus élevé. Sur les quelque 494 000 salariés, 47 % arrivent toutefois chaque matin de France, de Belgique et d'Allemagne, et un sur quatre seulement est luxembourgeois. Le produit intérieur brut inclut ce que produisent les frontaliers, mais il n'est divisé que par les habitants, qui fournissent à peine plus de la moitié du travail. Le revenu national brut par habitant est en conséquence inférieur d'un bon tiers. C'est dans cette différence que réside la clef du pays : une part considérable de sa prospérité est gagnée par des gens qui habitent ailleurs, votent ailleurs et vieillissent ailleurs.

Il y a quelques semaines, j'ai décrit Zoug comme un comptoir du monde et, du même souffle, j'ai averti qu'une bonne place peut consumer son avance en subventions, en conformité réglementaire et en autosatisfaction. Luxembourg en est l'exemple. Les deux lieux sont petits, riches et internationaux. Zoug est toutefois l'un des 26 cantons qui se font concurrence, et ses citoyens décident de leurs impôts dans les urnes ; Luxembourg se trouve au centre d'une Union où l'on tient la concurrence fiscale pour une perturbation. Ce que Luxembourg est devenu n'annonce rien de bon pour cette Union.

Petit État ou étatisme

Parmi les amis de la liberté, le petit État passe pour la meilleure forme : on peut le quitter, les erreurs y restent visibles, et les gouvernants doivent y connaître leurs sujets. Je l'ai souvent soutenu moi-même, et à Zoug, je le vois confirmé. Luxembourg en montre la limite. Dans le budget 2026, les dépenses publiques atteignent 48,3 % du produit intérieur, le chiffre le plus élevé de l'histoire du pays, dans un pays sans crise de la dette. Les postes à plein temps de l'État central ont augmenté de 42 % entre 2016 et 2024, la population de 18 %. La petitesse aide tant que l'exil reste crédible et les caisses maigres. Une fois que l'État est le premier employeur, le premier bâtisseur et le pourvoyeur le plus convoité, le petit État n'est qu'un État où le chemin vers la caisse est plus court.

Les séparatistes espagnols montrent où mène le fait de confondre petitesse et liberté. Le Pays basque perçoit déjà lui-même ses impôts et dépense depuis longtemps nettement plus par habitant que la Catalogne ou Madrid. Un parti bourgeois, une gauche républicaine et des anticapitalistes ont fait campagne ensemble pour la république catalane, et ils ont promis avant tout un État-providence sous son propre drapeau. En tant qu'États indépendants, les deux régions seraient plus étatistes encore que l'Espagne, déjà extrêmement étatiste. Ainsi compris, le séparatisme est le désir de posséder l'appareil que l'on prétend combattre. Qui veut prendre la distribution en main combat le distributeur de Madrid avec la même énergie qu'il mettra plus tard à distribuer à Barcelone.

Luxembourg montre à quoi ressemble un tel projet après 150 ans : les fils et les filles les plus ambitieux aspirent à la fonction publique, des étrangers occupent les usines, les banques et les chantiers. Ce qui compte plus que la taille d'un État, c'est de savoir si l'on peut refuser son offre. À Luxembourg, la majorité des électeurs vit de cette offre, et presque personne ne la refuse.

De la minette à la fabrique de fonds

Le pays s'est réinventé deux fois, et les deux fois l'essentiel est venu du dehors. La minette phosphoreuse ne devint utilisable qu'avec le procédé Thomas, à partir de 1879. Des capitaux allemands et belges, le Zollverein et des ouvriers venus d'Italie puis du Portugal firent du sud du pays l'un des paysages industriels les plus denses d'Europe. En 1974, un sixième de tous les salariés travaillait dans les usines et les mines ; l'année suivante, le marché mondial s'effondra.

La réponse fut la « Tripartite », une table autour de laquelle le gouvernement, le patronat et les syndicats répartirent les coûts de la contraction et préservèrent la paix sociale. Le modèle fut un succès ; depuis, toute question de poids se décide à cette table, à laquelle ne siège personne qui risque son propre capital. Le groupe sidérurgique ARBED fut absorbé par ArcelorMittal, le siège resta à Luxembourg, la propriété passa aux mains d'une famille d'entrepreneurs indienne.

La seconde invention commença en 1929 avec la société holding exonérée d'impôt ; dans les années 1970 et 1980, le secret bancaire attira par-delà la frontière l'épargne des petits épargnants allemands et belges. En 1988, Luxembourg fut le premier État à transposer la directive européenne sur les fonds d'investissement et devint le port d'attache d'un produit qui pouvait se vendre dans toute la Communauté avec un seul agrément. Aujourd'hui, environ six mille milliards d'euros se trouvent dans des fonds agréés au Luxembourg ; seuls les États-Unis en comptent davantage. À Zoug, sous la pression de 25 autres cantons, on apprit à rendre les impôts prévisibles. À Luxembourg, on apprit à transposer les directives plus vite que tous les autres, sous les yeux d'une Commission qui tient la transposition rapide pour une vertu. Un produit, une banque ou une invention, on les cherche en vain dans cette histoire. Les biens sont produits ailleurs ; Luxembourg produit le formulaire qui permet de les vendre en Europe. Pour le dire moins aimablement, le pays met la qualité d'État en location. Il vend son appartenance à l'Union comme une enveloppe juridique pour le capital d'autrui, et le prix de l'enveloppe monte avec chaque nouvelle règle venue de Bruxelles.

Consommé : l'Union en miniature

Hélas, Luxembourg en devient le prototype de l'Union dont il veut être le premier de la classe. L'État consomme une grande partie du revenu luxembourgeois. Onze milliards d'euros : voilà ce que le pays dépense en 2026 pour les salaires du secteur public. Selon l'OCDE, les enseignants ne gagnent nulle part davantage, le salaire moyen dans la fonction publique avoisine les cent mille euros, et un index automatique le relève au rythme du coût de la vie. Dans la fonction publique, neuf agents sur dix sont luxembourgeois ; la langue nationale tient les frontaliers à l'écart. Les étrangers produisent le produit intérieur brut, les nationaux l'administrent. La fonction publique est devenue la prébende d'une population étatiste qui ne la ressent pas comme un privilège, parce qu'elle ne connaît rien d'autre. On reconnaît là le fait d'être passé de main en main par les institutions, que j'ai connu à Vienne comme l'idéal de vie de la classe moyenne : jardin d'enfants, école, université, administration, retraite. Au Luxembourg, il est devenu l'idéal d'une nationalité entière.

La facture est rédigée, elle n'est simplement pas encore remise. L'assurance pension vit de ce que chaque année davantage de frontaliers cotisent que de retraités ne touchent ; en 2022, il y avait 2,3 cotisants par retraité, et d'ici 2070, selon l'OCDE, le rapport tombe sous un. La productivité stagne depuis quinze ans, la croissance est venue uniquement de l'augmentation du nombre de travailleurs, et le logement coûte 78 % de plus que la moyenne européenne. Le pays consomme son capital de la même manière que l'Union : de hautes prétentions, peu de réapprovisionnement et une facture adressée à des gens qui n'ont pas encore le droit de vote. L'Union est en grand ce que Luxembourg est en petit : un appareil qui exploite la substance que les Européens ont bâtie pendant des siècles à leurs propres risques. Ses fonctionnaires tiennent leur propre financement pour une preuve de leur productivité.

Le premier de la classe

En novembre 2014, un consortium de journalistes publia 548 rescrits fiscaux. Un seul cabinet de conseil les avait négociés avec l'administration fiscale luxembourgeoise, pour plus de 340 sociétés et pendant les années où Jean-Claude Juncker gouvernait le pays. Ils parurent quelques jours après qu'il fut devenu président de la Commission. Un an plus tôt, le pays avait abandonné son secret bancaire pour les étrangers. Depuis, l'ancien paradis fiscal est l'endroit le plus correct du continent. Il transpose chaque directive le premier, tient chaque registre et déclare chaque montage, tandis que les revenus de participation restent exonérés et les fonds largement non imposés. L'exécution surcorrecte est toutefois devenue elle-même un commerce. Chaque règle venue de Bruxelles crée au Luxembourg de nouveaux postes, cabinets, réviseurs et honoraires, et tout cela est payé sur les patrimoines que la règle est censée endiguer.

Sur le Kirchberg, où se dressaient jusqu'en 1867 les ouvrages avancés de la forteresse, travaillent aujourd'hui 14 500 fonctionnaires de l'Union, plus qu'en tout autre lieu hormis Bruxelles. C'est ici que siègent la Cour de justice, la Banque d'investissement, la Cour des comptes et le Mécanisme de stabilité. Le pays a fourni trois présidents de la Commission, plus qu'aucun autre. Luxembourg vit de l'Union comme une ville d'eaux vit de ses thermes, et les Luxembourgeois ont appris à confondre leur existence avec celle de l'appareil.

Juncker

Juncker est le prototype du fonctionnaire technocrate, et l'on ne lui rend pas justice en faisant de lui un méchant. Il fut Premier ministre pendant 18 ans ; il est polyglotte, spirituel et, d'une manière rare, franc sur sa méthode. En décembre 1999, il la décrivit au « Spiegel » : « Nous décidons quelque chose, nous le mettons sur la table et nous attendons un certain temps pour voir ce qui se passe. S'il n'y a pas de grands cris et pas de révoltes, parce que la plupart ne comprennent pas ce qui a été décidé, alors nous continuons, pas à pas, jusqu'à ce qu'il n'y ait plus de retour possible. » En 2007, interrogé sur les réformes, il ajouta que nous savions tous ce qu'il fallait faire ; nous ne savions simplement pas comment être réélus ensuite. En avril 2011, au cœur de la crise de l'euro, tomba la phrase : « Quand cela devient sérieux, il faut mentir. » Au début de 2015, il déclara au gouvernement grec, dans « Le Figaro », qu'il ne pouvait y avoir de choix démocratique contre les traités européens. La Suisse, il l'a qualifiée en 2010 d'« aberration géostratégique ». J'ai écrit il y a dix ans que je retournerais sa phrase sur le mensonge : quand on doit mentir, c'est que c'est sérieux. En 2013, Juncker dut démissionner parce que les services secrets, sous sa tutelle, avaient mis des hommes politiques sur écoute, s'étaient laissé corrompre et avaient acheté des voitures de luxe pour un usage privé ; un an plus tard, il devenait président de la Commission. La politique est le seul domaine où l'échec conduit à davantage de pouvoir et de revenu.

Le fonctionnaire ne remarque pas ce qu'il livre ; il montre sa méthode avec la fierté d'un artisan. Un système qui distribue attire ceux qui veulent distribuer et promeut ceux qui le font sans bruit. Après quelques décennies, la classe distributrice est la seule qui se reproduise encore avec fiabilité, et ses meilleurs sont des gens comme Juncker : doués, loyaux, insouciants de la question de savoir qui paie tout cela. Luxembourg l'a produit comme il produit ses fonctionnaires, et l'a envoyé à Bruxelles.

Le délabrement par la prospérité

Le délabrement par la prospérité, cette Wohlstandsverwahrlosung, s'exprime dans la recherche de faux problèmes par ennui existentiel, dans le fait de vivre de ce qu'on n'a ni gagné ni compris, dans de hautes exigences sous une faible pression de résultat, dans les religions de substitution, dans la vertu ostentatoire et surtout dans un coussin qui sépare de la réalité. Venise, Bruges, Anvers, Amsterdam et enfin Vienne ont traversé la même séquence : les marchands devinrent rentiers, les rentiers devinrent pensionnés de leur propre passé.

Il y a quinze ans, j'étais invité à Luxembourg comme orateur à une conférence internationale de banquiers centraux. Pour un dîner, on avait loué un château entier, avec ses propres trompettes et des bouffons professionnels. Sur un long tapis rouge, les seigneurs de notre temps franchissaient la porte au son des fanfares. Dans la salle de la Banque européenne d'investissement, conçue sur le modèle d'un parlement, je pris place sur le banc du gouvernement. Le seul programme d'accompagnement laissait voir que je me trouvais très près de la source de l'argent. Les bouffons avaient le droit de jongler et de faire des plaisanteries inoffensives. C'est la consommation de statut à l'état pur, et au Luxembourg elle est rarement payée de sa poche.

Les traces de cette consommation deviennent visibles avec retard. À quelques centaines de mètres de la vieille ville, inscrite au patrimoine mondial, un restaurateur du quartier de la gare déblaie chaque matin seringues, détritus et excréments devant sa porte. En mai 2025, la bourgmestre a qualifié la situation de « dramatique », et le gouvernement a présenté un second plan antidrogue. Une vidéo qui présentait le quartier comme le pire du pays a irrité les autorités en 2026 davantage que l'état qu'elle montrait. Les riverains qui ont manifesté en 2023 sous le mot d'ordre « Save the Gare » n'ont, dans leur grande majorité, pas le droit de vote.

Que l'on n'ait pas remarqué si longtemps ce délabrement dans un pays si riche n'est pas un hasard : le budget est assez grand pour répondre à chaque dégradation par un programme avant qu'elle n'atteigne quiconque décide. Les Luxembourgeois qui occupent les postes habitent rarement près de la gare, et qui habite là ne décide d'aucun poste.

Le piège de la place financière

À propos de Zoug, j'ai qualifié de parasitaire la couche faite de fiduciaires, d'avocats et de spécialistes de la conformité, et j'entendais par là leur fonction. Qui est payé volontairement parce qu'il résout un conflit réel ou protège la propriété crée de la valeur ; qui vit d'une complexité produite par la politique prélève sur la production des autres. À Luxembourg, cette couche se confond largement avec la place financière. Un fonds destiné à être vendu en Europe a besoin d'une enveloppe luxembourgeoise, et l'enveloppe a besoin d'un dépositaire, d'une société de gestion, d'un réviseur, d'un cabinet d'avocats, d'un notaire et d'une taxe de surveillance. Aucun d'eux n'améliore le placement ; tous sont là parce que tous les autres sont là, et chacun prélève des honoraires qui n'ont que peu à voir avec sa contribution. Le rendement est en grande partie sans contrepartie et n'en est pas moins légal, révisé et certifié. Pour l'investisseur, c'est un piège : le privilège fiscal est réel, on le paie d'une carte de sa propre existence financière, qui devient chaque année plus complète. Au bout de quelques années, la dissolution coûte plus cher que la continuation. On peut protéger un patrimoine des impôts au Luxembourg ; de ses propres administrateurs, on ne le peut plus guère.

À cela s'ajoute l'effet Cantillon. L'argent nouveau atteint d'abord les grands emprunteurs, les subventionnés et les agents publics, et Luxembourg réunit les trois dans un espace très restreint. Les actifs des fonds du pays ont triplé entre 2006 et 2021, tandis que la productivité stagnait ; la prospérité croît avec la masse monétaire, à peine avec la performance.

Un comptoir sans marchands

Zoug est devenu un comptoir du monde parce que des marchands y sont venus, qui recombinaient temps, lieu, risque et savoir et payaient eux-mêmes leurs erreurs. Luxembourg a développé la forme du comptoir plus parfaitement que tout autre lieu d'Europe : il tient les livres, conserve les dépôts et vérifie les ayants droit. Les marchands, eux, siègent à Londres, New York, Paris et Francfort, et n'entrent jamais dans le comptoir. Ce qui reste d'esprit d'entreprise appartient à des étrangers ou est joué par l'État. En 2017, le pays mit 200 millions d'euros à disposition pour l'exploitation minière des astéroïdes et perdit en deux ans les douze millions qu'il avait confiés à une société américaine. Zoug a des voisins qui peuvent faire mieux et des citoyens qui ont le droit de dire non. Luxembourg a l'Union, et l'Union a en Luxembourg son modèle.

Luxembourg possède tout de même du temps, un coussin et une dette faible. Hélas, le temps est exactement ce dont le délabrement par la prospérité a besoin pour devenir irréversible. Le petit État ne protège de rien tant qu'il reste un État dont personne ne peut refuser l'offre. La forteresse fut démantelée en 1867, et la ville s'enrichit parce qu'elle n'avait plus le droit d'être une forteresse. Sur le Kirchberg, une nouvelle forteresse faite de formulaires pousse depuis lors, et le patrimoine y est moins défendu qu'assiégé.

Remerciements : l'avocat luxembourgeois Laurent Heisten a apporté d'importantes informations de fond qui ont nourri cet article. Je remercie Christian Langer et la Société Hayek pour l'invitation à Trèves, qui m'a une fois de plus fait passer par Luxembourg.

Note sur les sources

Population, emploi et frontaliers : Statec (au 1er janvier 2026 et fin 2025). Dépenses publiques, frais de personnel et croissance des postes : budget 2026 et analyse de la Chambre de commerce (Carlo Thelen, octobre 2025). Productivité, pensions et secteur financier : OCDE, Étude économique du Luxembourg 2025. Histoire sidérurgique : luxembourg.public.lu. Place des fonds : CSSF, Luxembourg for Finance. LuxLeaks : ICIJ, novembre 2014. Citations de Juncker : Der Spiegel 52/1999 ; The Economist, 15 mars 2007 ; dapd/Spiegel, avril 2011 ; Le Figaro, février 2015 ; Die Zeit, décembre 2010. Quartier de la gare : Le Quotidien (septembre 2023), L'essentiel (mai 2025 et 2026), Tageblatt. Loi spatiale : déclaration du ministre de l'Économie devant la Chambre, novembre 2018.