Die Bürokratie und ihre Anreize

24. November 2017

Österreich gilt schon lange als Inbegriff der Bürokratie. So erstaunt es nicht, dass ausgerechnet die Wiener Schule der Ökonomik wesentliche Einsichten zu diesem Phänomen lieferte, das erstaunliche Konstanz beweist. Vor mehr als hundert Jahren war Wien Zentrum einer wissenschaftlichen und kulturellen Blüte, Geburtsstätte zahlreicher Wiener Schulen, aber eben auch Verwaltungszentrum, von dem aus knapp eine halbe Million Staatsbedienstete in Amt und Lohn gehalten wurden. Heute ist die Wissenschaft verblüht, die Kultur nur noch museal bewahrt, die Wiener Schule der Ökonomik in Vergessenheit geraten – aber noch immer wachen eine gute halbe Million Staatsbedienstete über das Wohl ihrer Untertanen. Man könnte schelmisch schließen, dass in Österreich das Wunder gelungen ist, die Bürokratie in hundert Jahren kaum wachsen zu lassen – nur der Staat ist geschrumpft.

Damit ist Österreich sowohl Bestätigung als auch Ausnahme der Parkinsonschen Gesetze: Der Marinehistoriker Cyril N. Parkinson hatte beobachtet, dass in derselben Zeit, in der die britische Flotte zwei Drittel ihrer Schiffe verlor, die Admiralität um 80 Prozent wuchs. Dahinter vermutete Parkinson defätistisch ein ehernes Gesetz. Dieses lässt sich durch eine physikalische Analogie illustrieren: Die Bürokratie dürfen wir nicht als Festkörper betrachten – etwa als feste soziale Klasse –, noch als Flüssigkeit – etwa als fluide Bewegung –, sondern als gasförmig – als bürokratischen Geist. Jedes ihr zugemessene Volumen füllt sie vollumfänglich aus.

Das erklärt das Unbehagen, das sie auslöst. Die meisten Liberalen schließen folgende drei Empfehlungen aus der Alltagserfahrung mit der Bürokratie: Erstens, Beamte benötigen bessere Anreize. Zweitens, wenn das nicht gelingt, so muss zumindest die Effizienz der Bürokratie gesteigert werden. Drittens, gelingt auch das nicht, dann ist die Bürokratie abzuschaffen. Umso größer ist die Überraschung, dass der grösste liberale Ökonom des letzten Jahrhunderts, Ludwig von Mises, alle drei Empfehlungen als grundfalsch ablehnte. Seine Gedanken dazu, die er in seinem wichtigen Werk über Bürokratie ausführte, lehren einiges über das Phänomen.

Bürokratie versteht Mises wertneutral als den Bereich der Verwaltungsgeschäfte, die ohne Wirtschaftsrechnung auskommen müssen. An eine Möglichkeit der Abschaffung glaubt Mises nicht. Der Markt ist durch Vielfalt gekennzeichnet: Auf die unterschiedlichsten Probleme und Wünsche der Menschen können Unternehmer völlig konträre Antworten geben und doch friedlich nebeneinander bestehen. Dem Markt ist die Allgemeingültigkeit fremd, er ist geprägt von subjektiven Urteilen und Versuch und Irrtum. Und doch gibt es in einer Gesellschaft Grundregeln, die allgemeingültig und verlässlich sind. Da sie dem Wettbewerb nicht unterworfen sind, fehlt die Wirtschaftsrechnung. Es sind Regeln, die ohne Ansehen der Person Gültigkeit haben sollten. Die sture Regelbefolgung ist nach Mises Kernelement der Bürokratie, was sie notwendigerweise entmenschlicht. Mises hatte die k.u.k. Elite-Bürokratie vor Augen, als er schloss, dass die Qualität der einzelnen Bürokratien unerheblich ist für diese Tendenz – auch und gerade die Besten büßen beim Regelbefolgen Kreativität und Energie ein.

Warum lässt sich dann nicht zumindest die Effizienz erhöhen? Mises warnt, Effizienz in der Bürokratie liefe oft auf Willkür hinaus. Man stelle sich vor, eines Delikts beschuldigt zu sein – dann wäre man nicht sehr glücklich über einen Richter, der, um Zeit und Kosten zu sparen, auf ein Verfahren verzichtet und stattdessen ganz effizient seinem Bauchgefühl folgt, den Schuldspruch zu fällen. Noch effizienter wäre es dann nur noch, keine Berufung zuzulassen. Mises hatte Nazi-Richter vor Augen, die mit dem «gesunden Volksempfinden» argumentierten. Effizienz erfordert eine subjektive Entscheidung darüber, was unwesentlich und was wesentlich sei, die ein Unternehmer auf eigenes Risiko treffen kann, bei allgemeingültigen Regeln aber in diesen selbst enthalten sein muss.

Lässt sich dann nicht wenigstens über richtige Anreize die Motivation von Bürokraten verbessern? Dieser Gedanke beruht auf einem Missverständnis des Wettbewerbs. Wenn fünfzig Schokoladehersteller um einen Kunden konkurrieren, so ist das gewiss im Sinne des Genießers. Wenn fünfzig Steuerprüfer darum konkurrieren, bei einem Unternehmer fündig zu werden, so ist das keinesfalls im Sinne des letzteren. Wenn ein Polizist eine Provision für das Ausstellen von Strafmandaten erhält, so mag ihn das motivieren. Sein wachsender «Vertriebserfolg» geht aber zulasten der Bürger. Dabei dreht sich die Souveränität um - der Bürokrat ist nicht mehr Diener des Bürgers, sondern allzu motiviert, sich selbst zu ermächtigen. Deshalb ging auch die liberale Absicht von Margaret Thatcher völlig nach hinten los, das Wettbewerbsprinzip bei staatlichen Behörden einziehen zu lassen: Deren «Unternehmenserfolg», auf den sie dann motivierter abzielten, bestand schließlich in wachsenden Abteilungen und Budgets. In Österreich gehen heute Behörden zunehmend dazu über, Bürger als «Kunden» zu bezeichnen. Die wachsende Bürokratie legitimiert sich damit ihre Ausdehnung als «Absatzerfolg» und steigenden «Kundenverkehr».

Was sind nun die eigentlichen Anreize der Bürokraten? In der k.u.k.-Monarchie war noch das Prestige, einer Elite von Staatsdiener mit hohem Ethos anzugehören, der größte Anreiz. Mises erkannte, dass es die Ausdehnung der Bürokratie selbst war, die ihr Prestige senkte. Irgendwann ist sie zu groß, um Elite zu sein, und macht sich durch Eindringen in alle Lebensbereiche unbeliebt. Dann bleibt das schlechteste Motiv übrig, wie Mises hellsichtig warnte:

Der uneffiziente Fachmann wird immer eine vorrangige Stellung der Bürokratie erstreben. Er ist sich völlig darüber im Klaren, dass er innerhalb eines Wettbewerbsystems keinen Erfolg haben wird. Für ihn ist die allumfassende Bürokratisierung ein Zufluchtsort. […] Menschen, die sich ihrer Unfähigkeit im Wettbewerb bewusst sind, verachten “dieses kranke Konkurrenzsystem”. Wer seinen Mitmenschen nicht zu dienen in der Lage ist, will sie beherrschen. (Mises 2004: 98)

Wie bekommt man den Geist der Bürokratie nun wieder in die Flasche zurück, in den beschränkten Raum der Sicherung allgemeingültiger Regeln? Nach Mises’ Analyse bleiben eigentlich nur drei Wege: Erstens, den zugemessenen Raum eben auf das Minimum zu verkleinern durch Reduktion von Gesetzen, durch Ergänzung der «Gesetzesfabrik» (nach Frédéric Bastiat) um eine ökologische Gesetzesentsorgung. Damit lässt sich die Bürokratie womöglich nicht verkleinern, effizienter wird sie wohl auch nicht, aber zumindest ihr Wachstum lässt sich so bremsen.

Zweitens, entspricht der perfekte Bürokrat im Mises’schen eigentlich einem Algorithmus. Mises hat die jüngsten Entwicklungen der Digitalisierung und Automatisierung nicht mehr erlebt. Für sture Regelbefolgung, ohne menschlicher Willkür Raum zu lassen, bieten sich etwa in «blockchains» dezentral verteilte «smart contracts» an. Damit verschwinden wohl kaum die Beamten, aber sie haben dann wirklich nichts mehr zu tun – ihre Ineffizienz wird total und zugleich total harmlos.

Drittens, jene Art von Wettbewerb zu begünstigen, bei dem der Bürger größtmögliche Souveränität behauptet: Wettbewerb zwischen Jurisdiktionen durch Nonzentralismus, was stets die Möglichkeit birgt, dass sich Regelräume von anderen friedlich abspalten und so den Raum der allgemeingültigen Regeln auf das humanste Minimum beschränken.

Veröffentlicht in Finanz und Wirtschaft, basierend auf einem Vortrag beim Liberalen Institut in Zürich

VERTRAULICH
946 Wörter

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